L’appalto col trucco. Errori, ritardi, sprechi ed illegalità nei progetti PNRR

Nella Relazione semestrale sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza presentata dalla Corte dei Conti si è rilevato un andamento a rilento nell’assegnazione e utilizzo delle risorse e si è delineata la prospettiva futura, basata sulle modifiche alla programmazione delle risorse previste dal Governo nell’ultima nota di aggiornamento al DEF (Documento di Economia e Finanza).

A febbraio 2023 i fondi che le amministrazioni centrali titolari di interventi che fanno parte del PNRR hanno trasferito ai soggetti attuatori o ai realizzatori delle specifiche iniziative di spesa è pari al 70% di quanto ricevuto in disponibilità dai conti centrali, su cui transitano le somme del fondo di rotazione Next Generation EU-Italia. Si prevede un picco di spesa nel biennio 2024- 2025, con valori annuali che supereranno i 45 miliardi.

È una partita fondamentale in cui si gioca la realizzazione di progetti necessari allo sviluppo del paese e nella quale bisogna sapersi destreggiare per difendersi dall’aggressione delle organizzazioni criminali che mirano ad impossessarsi della gestione. Partendo da un’analisi di quanto avvenuto, Lorenzo Segato ricercatore di RE-ACT propone strategie di difesa e di azione per le amministrazioni interessate.

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Da tanti anni mi impegno in ogni ambito della vita nella “battaglia” contro la criminalità: nell’educazione dei figli, nell’impegno civico, nel volontariato e soprattutto attraverso il mio lavoro di criminologo. Ricordo quando sono diventato assessore all’ambiente del mio comune, nel 2009: alcuni imprenditori chiesero di incontrarmi per propormi le loro soluzioni, dicendo che se avessero vinto un appalto in cambio ci saremmo “messi d’accordo”, avrei potuto seguire facilmente quella strada: conoscevo sia le scappatoie delle procedure, sia le debolezze negli uffici comunali, sia i poteri che la delega del sindaco mi conferivano.

Inoltre, l’anticorruzione era ancora un tema per pochi esperti e la legge 190 sarebbe arrivata solo tre anni più tardi. Col passare del tempo, nonostante la situazione sia cambiata, ancora non basta. Gli appalti pubblici sono tuttora, allo stato dell’arte, terreno di caccia per criminali, sfruttando le stesse debolezze che avrei potuto usare io.

Anzi, oggi ci troviamo di fronte ad una nuova sfida: proteggere il PNRR da corruzione, frode, sprechi, ritardi. E non è sufficiente che se ne parli: piuttosto, è necessario più che mai mettersi in moto, organizzarsi e agire. Qualche giorno fa, in occasione di un seminario di Avviso Pubblico, ho presentato una strategia operativa che può aiutare le pubbliche amministrazioni a proteggere gli investimenti; una strategia che si compone di tanti piccoli passaggi, utili alla rapida individuazione delle anomalie di una gara per porre così rimedio. Prima di poter comprendere tale strategia, è importante inquadrare l’analisi che l’ha generata.

L’analisi

Il settore degli appalti pubblici ha delle problematiche ben note, che sono però trasformate dalla situazione contingente. La strategia parte nell’analizzare l’evoluzione dei rischi criminali, legata a nuovi o mutati fattori di rischio, interni o esterni all’ente.

Tra i primi possono evidenziarsi: il notevole carico di lavoro per la gestione dei progetti PNRR, soprattutto legato ai controlli in itinere, che si aggiunge alle mansioni già svolte quotidianamente dai funzionari; l’urgenza di procedere, strettamente dipendente alla necessità di rispettare le tempistiche del programma nazionale; la mancanza di competenze all’interno degli uffici che devono gestire le gare, solo in parte mitigata dalle nuove assunzioni; le criticità delle procedure interne, che richiederebbero un processo di reingegnerizzazione che tenga conto sia di un quadro normativo mutevole che delle innovazioni offerte dalla tecnologia e dalla digitalizzazione.

A questi fattori di rischio interni all’ente pubblico si aggiungono criticità provenienti dall’esterno, tra le quali si rilevano: la crisi economica, con l’aumento dei costi per le imprese e le problematiche nelle filiere produttive, che – per effetto domino – aumenta la pressione sulle aziende per ottenere commesse pubbliche (a volte ad ogni costo) economizzando sui costi o sui componenti (talvolta a scapito della qualità del risultato finale); la carenza di competenze, derivante dalla crisi nel mondo del lavoro soprattutto per le imprese produttive di lavori o beni.

Turnover del personale, perdita di maestranze, licenziamenti e assunzione di persone con poca esperienza attraverso contratti precari sono solo alcuni elementi del problema. A giocare un ruolo cruciale è spesso il fattore tempo, che si riflette nella difficoltà di programmazione, nel sovraccarico di lavoro, nella violazione delle misure di sicurezza o dei tempi di produzione per rispettare le scadenze; e soprattutto l’infiltrazione delle organizzazioni criminali nell’economia, che infetta le imprese fornitrici della pubblica amministrazione per drenare le risorse massimizzando il profitto e così pure il danno erariale.

La strategia

La strategia risponde alle problematiche individuate in tutte le fasi dell’appalto.

Il primo passaggio è la fotografia dell’ente che deve gestire la gara: è importante comprendere quali sono le risorse umane coinvolte, le relative competenze ed interessi (che potrebbero essere rilevanti nel generare conflitti di interessi), valutare la qualità delle procedure di protezione richieste dalle norme (es. piani anticorruzione, Modelli 231 per le partecipate, piattaforme di segnalazione trasparenza, etc.), analizzare il contesto esterno (meglio di come si fa attualmente) e predisporre un sistema di controllo.

Poi, per ogni gara, è fondamentale avere una strategia che: permetta di verificare la correttezza del bando e le eventuali anomalie (es. un prezzo unitario del 20% superiore al prezzo medio di gare simili in tutta Italia, o la presenza di requisiti ingiustificati che riducono la concorrenza); verifichi le offerte; controlli lo stato di salute delle aziende concorrenti (non bastano il DURC o il certificato antimafia) e si assicuri che l’affidamento avvenga correttamente (abbiamo avuto casi di contratti con oggetto difforme al bando di gara).

Una volta affidato il contratto, la strategia controlla: l’affidabilità e l’assenza di segnali di allerta nell’impresa ed eventuali subcontraenti e sub affidatari, il buon andamento del contratto, soprattutto nel caso di opere, le eventuali anomalie (contestazioni, richieste di variazione contrattuale o proroghe), la verifica delle garanzie e le verifiche per l’antiriciclaggio.

Per tutta la durata del PNRR, la strategia monitora periodicamente le trasformazioni nel contesto esterno e nel contesto interno, provvedendo e reingegnerizzare i processi che si rivelano critici e curandone gli aspetti più trasversali quali la trasparenza delle informazioni e la corretta rendicontazione delle spese.

Nondimeno, tale strategia richiede risorse e competenze che devono essere reperite all’interno o all’esterno dell’ente e allocate allo scopo con un mandato preciso e puntuale che dia loro accesso a tutte le informazioni necessarie. La strategia si basa su numerosi indicatori di rischio (oltre 50) sviluppati da ANAC, da università e centri di ricerca grazie ad analisi statistiche, algoritmi e forza computazionale.

Per gestire correttamente i fondi PNRR non sono sufficienti gli indicatori, ma servono persone che siano in grado di usarli, interpretandone i risultati correttamente e con la rapidità richiesta dalla gestione di una gara pubblica. Con l’impegno derivante da una tale sfida, a noi il compito di farci trovare preparati per affrontarla al meglio e proteggere così la grande occasione del PNRR dai molteplici stratagemmi e distorsioni della criminalità.

* Esperto nell’analisi della gestione del rischio nella Pubblica Amministrazione. Ideatore e ricercatore di RE-ACT – Start up innovativa a vocazione sociale per la prevenzione del crimine e la corruzione. 

Fonte: Avviso Pubblico